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社会保障制度供给不足的表现、原因及对策

[收录:2011-05-26] [作者:王晓芳 潘信林] [服务:论文代写代发] [字体: ]
内容摘要:摘 要:本文从覆盖范围、基金供给、 法律 支撑、管理体制四个方面探讨了当前 中国 社会保障制度的短缺问题,追溯其成因。并在此基础上,提出完善社会保障制度的对策:拓宽社会保障基金的筹集渠道、形成多层次的社会保障体系、加快社会保障法制建设、健全社会保障监督机制、完善社会保障管理与服务体系。 
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摘 要:本文从覆盖范围、基金供给、 法律 支撑、管理体制四个方面探讨了当前 中国 社会保障制度的短缺问题,追溯其成因。并在此基础上,提出完善社会保障制度的对策:拓宽社会保障基金的筹集渠道、形成多层次的社会保障体系、加快社会保障法制建设、健全社会保障监督机制、完善社会保障管理与服务体系。 
关键词:社会保障;制度供给;对策分析 
Abstract: This text from coverage, fund supply with, law support, management system four respect probe into present China shortage issue of social security system, trace back to its cause. And on this basis, put forward the countermeasure of improving the social security system: Widen the channel of raising of the social security fund, form the multi-level social security system, accelerate the construction of legal system of the social security, perfect the supervision mechanism of the social security, improve management of social security and service system. 
Keywords: Social security; System supplies; Countermeasure analysis 

党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出,加快完善社会保障体系是建设社会主义和谐社会的基本任务。诺贝尔 经济 学奖获得者西蒙•库兹涅茨指出: “在任何时代, 增长不仅仅是整体上的变动, 还应包含结构的转变。即使这种增长的冲动是由重大技术创新带来的, 每个社会在采用这种技术时必须调整现有的制度结构。这意味着社会组织的巨大变动——新制度的产生和旧制度的逐渐淘汰。”[1] 亨廷顿在《变动社会的 政治 秩序》中指出, 发展 中国家社会变革和 现代 化实践的过程实际上是一个在政治稳定前提下的全面制度化的过程,制度化的过程本身就表明是逐渐消除与经济增长和社会发展不相适应的原有制度, 建立新的与经济增长和社会发展相吻合的制度。社会保障制度的建立与完善是一个国家社会发展和文明的重要标志,是一个国家和社会的安全网和稳定阀,是社会和谐的重要保证,是和谐社会的重要特征和要求。因此,解决社会保障制度供给不足问题则成了当前构建和谐社会的重要任务。 
一、社会保障制度供给不足的主要表现 
1、社会保障覆盖范围的供给不足 
社会保障覆盖范围制度的供给不足主要是指社会保障制度适用范围的规定不能将应该纳入社会保障体系的社会成员纳入其中,使一些需要社会保障的社会成员游离在社会保障体系之外。数据表明,世界各国社会保障的覆盖平均覆盖率达60%以上,发达国家达70%以上,而我国的社会保障覆盖率仅为30%。[2]新中国成立不久,我国政府就为城市 企业 职工及机关事业单位人员建立了涵盖广泛的以社会保险为核心的社会保障制度;而在 农村 则实行以家庭保障为主,集体与国家为辅的社会保障制度,现今还没有在农村实行真正意义的社会保险。这就是说,我国现行的社会保障制度主要是围绕城镇职工来进行的。农民从事农林牧副渔的劳动者和农村从事私营、个体劳动者人数占总劳动者人数的46%以上,这些人可以说基本上不享受社会保障,城镇约有20%的劳动者未享受社会保障或不完全享受社会保障。与此同时,随着我国的社会转型,大批的农业劳动力向非农业转移,进城务工人员日益增多,他们实际上被排除在现行社会保障制度之外。 
2、社会保障基金的供给不足 
一是社会保障基金收支不平衡。收不抵支问题比较突出,收支缺口在逐渐增大。以基本养老保险基金为例,该项目从1998年开始已入不敷出,当期缺口1998年为100多亿元,1999年为200多亿元,2000年为300多亿元,2001年接近400亿元。[3]二是社会保障基金来源不稳定。我国尚未建立可靠、稳定、系统的社会保障基金筹集体系,单靠征缴的基本养老和失业保险基金已难以满足日益增长的支付需求。社会保险基金征收缺乏强制性、约束力,对企业和个人瞒报、少交、拖欠缺乏相应的司法制裁措施,积极的收缴比较困难。三是社会保障基金管理比较混乱。由于社会保障行政管理和社会保险基金经营之间尚未分开,又没有设置专门的基金管理机构,再又参与管理基金的机构众多,从而导致基金被挤占、挪用情况经常发生;基金分散,管理开支大,浪费现象突出;基金的保值增值问题没有有效解决。 
3、社会保障法制的供给不足 
一是法律体系不健全。我国目前社会保障立法比较缓慢,中央立法机关尚未出台一部综合性的社会保障法来规范社会保障的基本制度,而且,社会保障的专门性法规也很少,尚未形成一个完全适应社会主义市场经济发展需要的社会保障法律体系。二是立法层次不高。从20世纪90年代末至今,国家先后颁布了数十个涉及社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚方面的法规,[4]然而只是一些单行法规、条例、规定、办法,层次不高。与此同时,地方制定的规章制度经常出现“法出多门,各行其是”的情况,各部门的规章制度的适用范围不尽一致,甚至相互冲突矛盾。立法层次低导致社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性,不利于我国社会保障制度的总体规划和完善。 
4、社会保障管理体制的供给不足 
一是管理层次不清晰。目前由于社会保障管理体制还未能理顺,内部管理层次不清的问题至今依然存在。即“四不分”:政法不分、政资不分、政事不分、执监不分。二是立法滞后。这既是社会保障管理体制的问题,也是社会保障制度的问题。社会保障法律体系未建立起来,不仅给社会保障管理带来很大的困难,同时也给社会保障事业的发展造成阻碍。三是社会化管理不完善。近年来,社会保障体制经过一系列改革,社会化发放工作由银行、邮局等社会服务机构承担。但是,社会保障管理的社会化机制还没有完全形成。 
二、社会保障制度供给不足的原因探析 
社会保障制度供给不足是指在一定的宪法秩序下, 权力中心或制度供给主体提供制度安排的数量和质量都无法满足人民群众的需要,不能适应和促进社会、政治、经济发展要求的现象。引起社会保障制度供给不足的原因是相当复杂的,主要地看来,有以下几个方面的因素。 
1、社会整体制度供给环境的约束 
在宏观层面,社会整体制度供给不足决定了社会保障制度供给的不足。这是因为,在经济体制由传统的计划经济体制向市场经济体制转变的现阶段,我国社会出现了明显的制度供给不足的现象,乐观的预计比较完备的社会主义市场经济法律体系也要到2010年才能建成。这样,实际上存在的整体社会制度供给不足必然影响和反映到社会保障制度的供给上来,造成制度供给的不足。 
2、宪法秩序、文化背景与意识形态的约束 
在社会法则层面,宪法秩序、文化背景与意识形态也会在一定时期内在一定程度上导致社会保障制度供给的不足。第一,宪法秩序作为一种既定的确立集体选择的基本规则, 它为制度安排规定了选择空间并影响制度供给与创新的进程和方式。戴维•菲尼指出:“制度变化的供给, 取决于政治秩序提供新的安排的能力和意愿。”[5]第二,文化是一种 历史 传统的积淀,文化背景对人们的行为有着潜移默化的影响,因而制度供给和创新必须与中国文化传统精神相协调, 否则就会引起社会磨擦, 从而使社会变革的阻力增大。第三,意识形态的基本目标在于给予社会各种集团以活力, 从而减少交换过程中的成本费用。当人们在观察社会对竞争、公平等所持的道德观念评价与占统治地位的意识形态不相符时,就会成为制度供给和创新的阻力。 
3、制度安排的成本、财政收支与分利集团化的约束 
在经济利益层面,制度安排的成本、财政收支与分利集团化也同样会影响社会保障的制度供给,导致供给不足。第一,制度供给主体提供的制度安排能带来预期净收益是需耗费成本的。一项制度安排对制度供给主体来说, 在制度安排带来更多的财政收入时, 也可能付出政治代价。因而在比较政治收益和政治成本时, 只有前者大于后者, 制度供给主体才会积极进行制度变革和创新的举措。第二,制度设计要耗费物质资源人力资源,为了实现财政收入最大化目标而设计的一套征税规则的制度, 是需支付大量费用的。由此可以看出, 财政的收入和支出直接约束制度的供给。[6]第三,分利集团的出现是中国社会结构发生显著变化的重要特征之一,[7]这些特殊的独立的经济利益集团是国家机器内部由一元化向多元化、由统一性向分散性发展的反映, 利益集团作用力增强, 国家权威在流失,而处理分利集团而进行的制度创新是需要时间和成本的。 

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