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论中国乡镇改革25年

[收录:2011-05-21] [作者:佚名] [服务:论文代写代发] [字体: ]
内容摘要:   China’s Villages and Towns Reform Already has Passed Through 25 year’s
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  China’s Villages and Towns Reform Already has Passed Through 25 year’s

 

A bstract : Since the reform and open policy, our country's villages and towns reform already has passed through 25 years course. it to be possible to divide into four stages roughly: Namely "society changed the township"  and the system establishment of "the township politics village governs"from 1980 to 1985 ; "Consolidated the villages and towns"  and carried out "the villagers autonomously"from 1986 to 1989; the county township comprehensive reform experiment site and establishment perfect agriculture socialization service system from 1990 to 1997 ; In 1998 until now agricultural tax expense reform and innovation of the villages and towns management system . Villages and towns reform power originates unceasingly further developement and great progress actually made by "the villagers autonomously" in the agricultural economy organizational reform , especially the powerful impetus of the countryside tax expense reform in the recent years . The direction and goal of next step of villages and towns reform  is in particular the establishment of the capable highly effective basic unit administration system and the movement mechanism and the public financial system covering the city and countryside to enhance the entire social management and the service level, according to the whole reform mentality of the "removes the city, strong county, the fine township, made up the village" the healthy development of the countryside political reform should be impelled.                           

 

  Key words: Villages and towns reform; Stage division; Society changes the township; The township politics village governs; Transform administrative fees into taxes; Countryside synthesis necessary reform

 

摘   要 :改革开放以来,我国的乡镇改革已走过了 25 年,大体可分为四个阶段即 1980 年至 1985 年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立; 1986 年至 1989 年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”; 1990 年至 1997 年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系; 1998 年至今的 农村 税费改革和乡镇管理体制创新。乡镇改革动力来源于农村 经济 体制改革的不断深入和实行“村民自治”的巨大进步,尤其是近年来全国开展农村“费税改”的强有力推动。 中国 下一步的乡镇改革方向和目标,是建立精干高效的基层行政管理体制及运行机制和覆盖城乡的公共财政制度,提高整个社会的管理和服务水平, 并按“撤市、强县、精乡、补村”的整体改革思路推动农村 政治 体制改革的 发展 。

关键词 :乡镇改革;阶段划分;“社改乡”;“乡政村治”;“费改税”;农村综合配套改革

 

十一届三中全会召开后,我国农村经济体制改革率先起步,推动农村政治体制改革发生巨大的变化。 1980 年 6 月 18 日 ,人民公社的牌子最先从四川省广汉县向阳公社摘下来,改为乡党委、乡政府和农工商总公司。从这一天算起,中国乡镇改革迄今已走过了 25 年。本文将对这一过程进行全面 总结 和系统梳理,并对中国下一步的乡镇改革方向、目标、动力、路径等问题进行深入探讨。

 

一、我国新时期乡镇改革的阶段划分及主要内容

 

我国在新时期的乡镇改革,大体可划分为四个阶段,即 1980 年至 1985 年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立; 1986 年至 1989 年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”; 1990 年至 1997 年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系; 1998 年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新。

 

(一)“社改乡”与“乡政村治”体制的建立

1978 年 12 月,中国共产党召开具有深远 历史 意义的十一届三中全会,决定“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义 现代 化建设上来”,实现了伟大的历史性转折,标志着党和国家开始进入了改革开放的新的时期 [1] ( p. 4 ) 。

 

随着农村经济体制改革的不断深入,中国亿万农民以前所未有的极大热情关注自己的切身利益,要求用政治上的民主权力来保障经济上的物质利益。在这种情况下,“政社合一”的人民公社体制已失去了权威基础,而变得“无法容忍新兴的社会力量,无法协调和统帅社会” [2] ( p. 211 ) , 造成“农村一部分社队基层组织涣散,甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态,致使许多事情无人负责,不良现象在滋长蔓延” [3] ( p.1061 ) 。 1979 年 9 月,四川省广汉县选择在向阳人民公社开展了“政社分开”改革试点,将公社机关 20 名干部分为三块,一块负责党务和行政工作共 6 个人,一块负责农副业生产共 10 个人,一块负责社队 企业 共 4 个人,初步形成了党、政、经分设的基本组织框架。 1980 年 6 月 18 日 ,已经挂了 22 年的“向阳人民公社管理委员会”牌子终于被摘下来,换上“向阳乡人民政府”牌子,建立了乡党委、乡政府和农工商总公司。生产大队改为行政村,生产队改为村民组。由此揭开了四川省乃至全国的“社改乡”序幕 [4] 。

 

1982 年 12 月,第五届全国人民代表大会第 5 次会议通过了《中华人民共和国宪法》,其中第 95 条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”,第 107 条规定 “ 乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,管理本行政区域内的行政工作”,第 110 条规定“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”,从此确立起“乡政村治”体制模式。 1983 年 10 月,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中指出,“当前的首要任务是把政社分开,建立乡政府。同时按乡建立乡党委,并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”到 1983 年底,全国已有 12 , 702 个人民公社宣布解体, 1984 年底又有 39 , 838 个人民公社摘掉牌子。 1985 年所余的 249 个人民公社自动解体,取而代之的是 79 , 306 个乡、 3 , 144 个民族乡和 9 , 140 个镇(《中国统计年鉴 1997 》)。至此,“人民公社”终于退出了中国历史舞台!

 

随着人民公社体制的解体,原来的 “ 三级所有、队为基础 ” 开始被打破。 1980 年,广西河池地区宜山、罗城两县农民自发建立一种全新的基层组织形式 —— 村民委员会。其最初功能只是协助乡政府维护社会治安和集体水利设施,后来逐渐扩大到村民对农村社区政治、经济、文化和社会生活多方面事务的自我管理,最终演化为一种基层群众性自治组织。与此同时,四川、河南、安徽、山东等地也陆续出现了与此相类似的组织形式。到 1985 年,全国共建立起 948 , 628 个村民委员会和 588 多万个村民组,从而取代了日益瓦解的生产大队和生产队。然而,这一时期“政社分开”的主要意义只是在于建立“乡政”体制,“村民自治”工作尚未开展。

 

(二)“撤并乡镇”与推行“村民自治”并进

 

1983 年 10 月,中央文件曾规定:“省、直辖市、自治区的人民政府决定乡、民族乡、镇的建制和区域划分。乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础,如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中,要重视集镇的建设,对具有一定条件的集镇,可以成立镇政府,以促进农村经济、文化事业的发展。村民委员会是基层群众性自治组织,应按村民居住状况设立。” [5] ( p. 868 ) 这给地方留下较大的“操作空间”和灵活性,造成了新建乡的规模普遍变小,建制镇的数量猛增,行政村和村民组划分零散。 1985 年,全国乡镇数量为 91 , 138 个,比 1978 年增加了 38 , 357 个,行政村数量为 948 , 628 个,比 1978 年增加了 25.8 万个(《中国统计年鉴 1997 》)。这既增加了国家行政成本支出,又增加了农民的经济负担,导致出现了乡村生产性资源分化与支配性权利膨胀互相背离、矛盾激化的现象。于是从 1986 年开始,各地又开展了“撤并乡镇”工作,致使全国乡镇数量一下子比上年减少了 19 , 618 个,行政村数量也比上年减少了接近 10 万个。根据 1996 年全国农业普查的结果,乡镇数量为 43 , 112 个,比 1986 年减少了 28 , 409 个,行政村的数量也比 10 年前减少了接近 10 万个。其中,全国乡的数量为 26 , 986 个,占 62.5% ,镇的数量为 16 , 126 个,占 37.4% [6] 。总的看来,从 1986 年至 1996 年的 10 年间,全国乡的数量减少了 2 倍以上,建制镇的数量增加了接近 1 倍。有的学者提出,“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡,乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹。” [7] ( pp. 595 ~ 609 )

 

1986 年 9 月 26 日 ,中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知(草案)》,开始把注意力集中到乡以下的村级组织建设。 1987 年 10 月,十三大报告进一步提出,“要充分发挥基层群众性自治组织的作用,逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。”同年 11 月,第六届全国人大常委会第 23 次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,标志着我国实行“村民自治”进入了制度化运作的阶段。 1988 年底,全国共有 1 , 093 个县级单位开展村委会换届选举的工作试点, 1989 年的试点范围进一步扩大到了 14 个省(自治区、直辖市)。 1998 年 11 月,第九届全国人大常委会第 5 次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》,标志着农民依法直接行使民主权利,实行自我管理、自我 教育 、自我服务和实行村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督已成为了一项基本社会政治制度,也标志着“为中国农村找到了一条发展社会主义民主政治的道路” [8] 。

 

(三)县乡综合改革试点与建立健全农业社会化服务体系

 

1986 年 9 月,中央曾明确指出:“全国农村人民公社政社分开,建立乡政府的工作已经全部结束。但由于这项改革的时间不长,与此相关的一系列配套改革措施没有跟上去,当前农村基层政权建设中还存在不少问题,主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺,有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在,少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。……目前县级许多部门在乡设有分支机构,并且统得过多过死,使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革。改革的基本原则是简政放权。”(中发 [1986]22 号文件)从 1986 年下半年开始,山东省莱芜市率先进行县级综合改革试点工作,把市直 20 多个涉农部门分支机构下放给乡镇政府管理,分流机关干部和事业单位职工多达 12 , 874 人,取得了明显的成效 [9] 。随后,山东诸城、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、福建石狮、四川邛崃、广东顺德、甘肃定西等地都相继开展了县级综合改革试点。据不完全统计,全国已有 23 个省份确定了 290 个县级单位进行试点工作。 1991 年 10 月,国务院发出了《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》,就有关政策做出规定。 1992 年 5 月 23 日 ,时任国务院总理的李鹏同志在“全国首次县乡综合改革经验交流会议”上提出,“进行县级机构改革,一个原因固然是要解决财政问题,因为现在有一半县是赤字县,要减少和消灭赤字,必须依靠改革。但更重要的原因是要转变政府职能,以适应社会主义商品经济发展的需要。……县级机构改革方向是走‘小机构、大服务’的路子,减少对企业和基层的行政干预,进一步发展服务体系。……可以设想,把县一级机构分成两类:一类是必设机构,主要承担管理和监督职能,如公安、财政、工商、审计、统计;另一类是非必设机构,中央不作规定,可根据需要由省、县自行决定,上下不要求对口。……在适当的时候,中央编制委员会将根据中央和国务院批准的机构改革方案,对县级机构改革做出全面的部署。” [10] 但在事实上,时至今日中央仍没有制定出县级综合配套改革方案。这场自下而上的县乡综合改革试点工作,没过多久也就销声匿迹了。当时的山东省委书记梁步庭曾指出:“全面的政治体制改革,要按照中央的部署进行,但是根据经济体制改革的需要,对政治体制进行局部改革也是必要。……但要想到局部改革必然会出现新的矛盾和问题,这一点不能忽略。往往会出现这样的情况:改革方向是对的,但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题,等它们积累多了,就容易走回头路。” [11] 1993 年9 月17 日 ,万里同志与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出,“深化农村改革,需要自上而下的总体规划,也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题,涉及一些部门和个人的既得利益,没有权威的决定,不抓紧检查,就难以奏效。” [12](pp. 631 ~ 636) 正因为这样,从 1987 年到 1997 年的 10 年间,我国县乡机构改革一直处于持续却无法深入的停滞状态,“仍未摆脱人民公社组织的影响。表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系,习惯于直接指挥和控制,不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制。” [13] ( p. 637 )

 

(四)全国开展农村“费改税”与乡镇管理体制创新

 

1998 年 10 月,十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,标志着中国农村改革开始步入了正常发展的轨道。 2000 年 3 月 2 日 ,中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,率先在安徽省进行农村税费改革试点。 2001 年 3 月 24 日 ,国务院又发出《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》,要求在“扩大试点,积累经验”的基础上,具备条件的省份可以全面推开试点工作,江苏省依靠自身财力率先开展自费改革试点,其他省份也选择部分县(市)进行局部的试点。 2002 年 3 月 27 日 ,国务院办公厅发出《关于做好 2002 年扩大农村税费改革试点工作的通知》,将农村税费改革试点范围进一步扩大到河北、内蒙、吉林、黑龙江、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等 16 个省份,加上江苏、浙江、上海等自费试点和安徽省,全国共有 20 个省份展开农村税费改革试点工作。据财政部统计, 2002 年全国共有 6.2 亿农民参加“费改税”,约占乡村总人口的 3/4 。 2003 年 3 月 27 日 ,国务院发出《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》,要求“各地区应结合实际,逐步缩小农业特产税征收范围,降低税率,为最终取消这一税种创造条件”。 2003 年,全国农民负担下降幅度一般都在30%以上,中央财政转移支付资金达到 396 亿元,比上年净增加了 91 亿元。 2004 年 1 月 1 日 ,中共中央下发新的“一号文件”,把农业税税率从总体上下降 1 个百分点,取消除烟叶外的农业特产税。 2004 年 3 月 5 日 , 温家宝总理在第十届全国人大二次会议上郑重承诺:“从今年起,中国逐步降低农业税税率,平均每年降低 1 个百分点以上, 5 年内取消农业税”。 2005 年新年伊始,江苏、重庆、河南、四川、山西、内蒙、贵州、安徽、海南、广东、宁夏、福建等省份相继宣布取消农业税。到目前为止 , 全国已有 27 个省份 宣布取消 农业税 , 河北、山东、广西、云南 等 省 份也 有 217 个县(市) 宣布取消 农业税。 据 财政部部长金人庆 日前 透露 , 2005 年将 有 8 亿 农民可 享受 到 免征农业税的 实惠 。 预计到 2006 年,全国各级财政转移支付资金将增加到 900 亿元以上,原定到 2008 年取消农业税的目标也将提前实现。但也应清醒地看到,农村“费改税”的后续配套改革是一项复杂而艰难的系统工程,如全国目前的乡村负债已超过 5000 亿元, [14] 而庞大的乡镇机构正成为农民负担反弹的最大隐患。因此,我国从根本上解决农民负担的问题,必须进行县乡机构改革和行政管理体制改革。

 

于是从1998年起,我国一直开展以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革。据民政部统计,截至 2004 年 9 月 30 日 ,全国的乡镇数量为 37 , 166 个,比 1995 年减少了 9 , 970 个,平均每天撤并乡镇4个,共精简机构 17 , 280 个,裁减人员 8.64 万人,减少财政支出 8.64 亿元 [15] 。但是, 乡镇机构改革预先设定“精简、效能、节约”的目标 并没有 达到,同时 还出现了许多“按下葫芦露出瓢”的社会衍生现象。总体而言,我国 目前的县级机构改革基本是“按兵不动”, 乡镇机构改革正处于“动荡不安”的变局之中,继续推行村民自治也处于“左右为难”的境地。可以说,农村政治体制改革这场大戏现在还没有正式“登台亮相”。

 

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